Faisant suite aux virulentes critiques dirigées par la Cour des comptes contre la gestion du stationnement payant, la loi du 27 janvier 2014, dite loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (loi MAPTAM), a dépénalisé, à compter du 1er janvier 2018, les infractions aux règles du stationnement payant, et décentralisé le stationnement payant sur la voirie (tarification et recouvrement) au bénéfice des collectivités territoriales ou intercommunalités (article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales - CGCT). Ces dispositifs peuvent être exploités en régie ou par délégation à une entreprise privée. Selon la loi, le produit des FPS est censé financer des opérations destinées à l'amélioration des transports en commun. Quoiqu'il en soit, les collectivités territoriales ont vivement applaudi à cette nouvelle ressource.
Désormais, le défaut de paiement ou l'insuffisance de paiement donne lieu, non plus à une amende contraventionnelle, mais à un forfait post stationnement (FPS) qui a le caractère d'une redevance d'occupation du domaine public. De ce fait, l'ordre juridictionnel administratif est seul compétent pour connaître des contestations relatives à un FPS.
Une nouvelle juridiction administrative spécialisée à compétence nationale, la Commission du contentieux du stationnement payant (CCSP), a été créée pour connaître de ces contestations (articles L. 2333-87-1 et s. du CGCT). La procédure est écrite, la juridiction statue par ordonnance à juge unique, la formation collégiale ne traite que les questions de principe. Les décisions de cette Commission peuvent faire l'objet d'un recours devant le Conseil d'État. La CCSP peut aussi saisir le Conseil d'État avant de statuer sur une requête soulevant une question de droit nouvelle ou une difficulté sérieuse (article L. 2333-87-9 du CGCT). La nouvelle juridiction dispose du droit d'enjoindre les autorités territoriales de prendre toute mesure d'exécution, le cas échéant sous astreinte (article L. 2333-87-8-1 du CGCT).
La CCSP siège à Limoges (caserne Beaublanc) et s'est offert un site internet convenable pour une juridiction administrative, qui ne comporte aucune statistique d'activité mais rapporte les principales jurisprudences de la Commission (https://www.accueil.ccsp.fr).
On n'évoquera pas ici les difficultés rencontrées par cette juridiction qui a été saisie de plus de 100 000 requêtes durant la première année de son fonctionnement (dont un tiers concernait la Ville de Paris). Pas davantage les critiques dirigées contre le système institué par la loi MAPTAM, non seulement par les usagers mais aussi par des autorités publiques, tels le Sénat (rapport d'information du 10 juillet 2019) ou le Défenseur des droits (rapport du 14 janvier 2020). Il s'agit ici plutôt d'un rapide bilan de la jurisprudence développée tant par la CCSP que par le Conseil d'État.
1. L’institution d’une redevance de stationnement
La redevance de stationnement sur le domaine public est instituée par le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du syndicat mixte compétent pour l'organisation de la mobilité (article L. 2333-87, I du CGCT). La délibération institutive établit a) le barème tarifaire de paiement immédiat de la redevance et b) le tarif du forfait de post-stationnement, applicable lorsque la redevance n'est pas réglée dès le début du stationnement ou est insuffisamment réglée. Les prescriptions du texte laissent aux collectivités une assez large liberté d'appréciation quant aux modalités tarifaires, ce dont elles ont usé avec la volonté d'accroître leurs ressources.
Ces délibérations doivent être portées à la connaissance des administrés et n'entrent en vigueur qu'après leur affichage ou leur publication, conformément aux prescriptions générales du CGCT (articles L. 2131-1 et suivants).
Le Conseil d'État a dû rappeler ce principe à la commune de Marseille qui avait formé pourvoi contre une décision de la CCSP ayant annulé des FPS dépourvus de base légale faute de publication des dispositions réglementaires adoptées par cette commune (Conseil d'État 23 décembre 2020, n° 437649). La haute juridiction énonce que la commune de Marseille ne peut « utilement invoquer la publication, dans son recueil des actes administratif du 15 octobre 2016, d'un simple extrait de la délibération du conseil municipal du 3 octobre 2016 qui indiquait, sans en donner la teneur, que les dispositions en cause avaient été adoptées, ni davantage utilement invoquer les dispositions de l'article L. 2121-24 du code général des collectivités territoriales, qui ont seulement pour objet d'instaurer, pour les communes de plus de 3 500 habitants, des mesures de publicité qui s'ajoutent à la règle rappelée au point 4, ni enfin utilement invoquer l'existence d'articles sur les nouvelles règles du stationnement payant qui seraient parus dans la presse locale ». En conséquence, le pourvoi de la commune de Marseille a été rejeté.
La Commission a constaté que la délibération de l'établissement public Grand Paris Seine Ouest fixant le montant des redevances de stationnement et l’ensemble des règles relatives aux modalités de leur acquittement n'avait pas été rendue opposable aux usagers. En conséquence, aucun forfait de post-stationnement ne pouvait être établi par l’établissement public avant la mise en œuvre d’une publication régulière (CCSP 16 avril 2021, n° 19124174). Il en été de même dans le cas de la commune de Strasbourg (CCSP 16 avril 2021, n° 18023203).
Par ailleurs, la CCSP a rappelé que seul le conseil municipal peut, par une délibération prise sur le fondement des dispositions du I de l’article L. 2333-87 du CGCT, faire le choix d’instaurer une redevance de stationnement. Le maire, si le conseil municipal lui en a délégué la compétence, peut ensuite en fixer les tarifs (CCSP 1er décembre 2020, n° 19009649).
Il va de soi que le stationnement d'un véhicule sur un emplacement interdit ne peut donner lieu à une redevance de stationnement (CCSP 1er décembre 2020, n° 19040688). Redevance et amende pénale ne se cumulent pas.
2. La signalisation des zones de stationnement payant
Il faut encore que la zone où s'applique le FPS soit correctement signalée aux usagers et que ceux-ci soient informés de la tarification applicable (R. 2333-120-2 et s. du CGCT).
La zone où le FPS est exigible est impérativement indiquée par l’inscription « PAYANT » en lettres blanches à laquelle ne peut se substituer un marquage en lettres vertes. Cette signalisation (CCSP 11 décembre 2018, n° 1800139) doit être conforme à l'arrêté du 24 novembre 1967. Mais si le redevable conteste le caractère régulier de la signalétique, il lui appartient d'en rapporter la preuve (CCSP 11 décembre 2018, n° 1800139).
Si l'existence de zones tarifaires mitoyennes entraîne pour les usagers un risque sérieux de confusion sur le tarif applicable, la collectivité doit, à peine d’inopposabilité du régime du stationnement payant, leur apporter l'information appropriée soit au moyen des horodateurs, soit au moyen de la signalisation routière (CCSP 1er décembre 2020, n°18006094).
L’horodateur doit indiquer les jours et tranches horaires auxquels s’applique le FPS (CCSP 5 mars 2019, n° 18006088) et délivrer un ticket mentionnant la date et l'heure de la fin de validité de la redevance payée (CCSP 2 juillet 2019, n° 18001416).
Lorsque le justificatif de paiement délivré par l’horodateur ne comporte pas la mention « le forfait est dû en cas de paiement insuffisant », aucun forfait de post-stationnement ne peut être émis du fait de l’insuffisance de paiement de la redevance de stationnement (CCSP 16 avril 2021, n° 18004106).
Un forfait de post-stationnement ne peut être réclamé en l’absence d’un système de paiement de la redevance de stationnement proposant un mode de paiement sur borne fixe en état de fonctionnement et à distance raisonnable, acceptant soit les cartes bancaires, soit les espèces, soit les deux (CCSP 29 janvier 2019, n° 18003691).
3. Le bien-fondé de l'édiction d'un forfait de post-stationnement
3.1. L’immobilisation limitée du véhicule au volant duquel se trouve le conducteur pour débarquer un passager ne constitue pas un stationnement soumis à FPS (CCSP 29 janvier 2019, n°18001686). Rappelons que l'arrêt d'un véhicule est défini par l'article R. 110-2 du code de la route comme l'« immobilisation momentanée d'un véhicule sur une route durant le temps nécessaire pour permettre la montée ou la descente de personnes, le chargement ou le déchargement du véhicule, le conducteur restant aux commandes de celui-ci ou à proximité pour pouvoir, le cas échéant, le déplacer », tandis que le stationnement est l'« immobilisation d'un véhicule sur la route hors les circonstances caractérisant l'arrêt ».Cette règle suscite un problème de preuve lorsque la collectivité ou son prestataire recourt à la pratique des contrôles par lecture automatisée des plaques d'immatriculation (LAPI), qui consiste à scanner toutes les plaques des véhicules stationnés à un moment T puis à les comparer aux forfaits valablement réglés au même moment. Cette technique ne permet pas, en effet, de distinguer arrêt et stationnement. La CNIL a d'ailleurs émis d'expresses réserves sur cette technique.
La CCSP, dans sa décision du 29 janvier précitée, a admis, en cas d'identification par le LAPI, qu'il n'appartient pas à l'usager d'établir que son véhicule était non pas en stationnement mais à l'arrêt mais que la charge de cette preuve revient à la collectivité : « La commune de Marseille ne produit aucun élément de nature à établir que les faits qu’elle invoque, à savoir que le véhicule était en stationnement, ont été constatés dans des conditions permettant de présumer de la durée suffisante de l’immobilisation du véhicule et de l’absence d’un conducteur au volant ou à immédiate proximité. Par suite, elle n’est pas fondée à soutenir que le requérant devrait supporter la charge de la preuve de la courte durée de l’immobilisation du véhicule et de sa présence au volant. Il est constant que le 8 février 2018 à 13 heures 40, le véhicule de M. L. était immobilisé sur une place de stationnement payant devant le collège fréquenté par sa petite fille. Le requérant soutient sans être sérieusement contesté que cette immobilisation a été limitée à une durée de 5 minutes au plus, le temps de permettre à l’enfant faisant alors usage de béquilles de descendre du véhicule, et qu’il est resté au volant de son véhicule. Par suite, ledit véhicule doit être regardé, dans les circonstances particulières de l’espèce, comme n’ayant alors pas été en stationnement ».
3.2. La force majeure exonère du règlement d'un FPS. La force majeure n'a été admise qu’une seule fois semble-t-il, dans le cas d’une personne soudainement hospitalisée et démunie de tout appareil pouvant permettre un paiement à distance (CCSP 5 mars 2019, n° 18003662).
3.3. S'agissant de la situation des personnes handicapées, le Conseil d'État, dans un arrêt du 24 mars 2021 (n° 428742) concernant la commune de Tours, a rappelé que les personnes titulaires soit de la carte de stationnement pour personnes handicapées, soit de la carte mobilité inclusion avec mention " stationnement pour personnes handicapées", bénéficient, pour eux-mêmes ou la tierce personne qui les accompagne, du stationnement à titre gratuit et sans limitation de durée sur toutes les places de stationnement ouvertes au public.
Ce droit à la gratuité du stationnement, qui résulte de la loi, est établi non par l'apposition, prévue par voie réglementaire, de la carte de stationnement pour personnes handicapées ou de la carte mobilité inclusion avec mention "stationnement pour personnes handicapées" derrière le pare-brise du véhicule, « mais, de ce qu'à la date du stationnement, la personne qui conduit le véhicule est effectivement titulaire d'une telle carte ou apporte des éléments justifiant l'avoir utilisé pour les besoins d'une personne qui en est effectivement titulaire ». En conséquence, le fait que la carte n'est pas apposée derrière le pare-brise du véhicule est sans incidence sur la gratuité du stationnement. Le Conseil d'État a rejeté le pourvoi de la commune et confirmé la décision de la CCSP.
Néanmoins, la commune peut, légalement, fixer pour les personnes handicapées une durée maximale de stationnement gratuit, laquelle ne peut être inférieure à douze heures, ou supprimer cette gratuité dans les parcs. Dans ce cas, pour assurer le respect de cette réglementation, la commune peut imposer l'apposition, derrière le pare-brise du véhicule, d'une vignette de stationnement délivrée à titre gratuit, ou l'enregistrement, à titre gratuit, du numéro de la plaque d'immatriculation sur un horodateur ou sur une application mobile de paiement de la redevance de stationnement. La personne handicapée doit alors enregistrer le début de son stationnement par horodateur ou système dématérialisé (Conseil d'État 24 mars 2021, n° 428742).
3.4. La personne qui revendique le bénéfice d’un tarif spécial soumis à la possession d’un titre (carte d’abonné, de résident, etc.) doit prouver qu’elle dispose de ce titre en produisant une copie de ce titre ou en produisant la copie d’un courrier l’informant de la délivrance du titre (CCSP 1er décembre 2020, n° 19026300).
3.5. Comme en droit commun de l'occupation du domaine public, le paiement de la redevance confère à celui qui l'a acquittée un droit d'usage personnel de la place de stationnement, lui permettant le cas échéant de stationner successivement des véhicules différents pendant la durée de validité de cette redevance, sauf si la collectivité en a décidé autrement par délibération expresse et exécutoire (Conseil d'État 18 décembre 2020, n° 440935 et CCSP 16 avril 2021, n°18002571).
Lorsque, au moment d’acquitter la redevance de stationnement, un usager achète plusieurs fois la même période de stationnement, la durée globale du stationnement permis doit tenir compte de tous les paiements (CCSP 16 avril 2021, n° 19014521).
Si l'usager fait erreur sur le tarif applicable, ses droits de stationnement sont examinés selon le tarif applicable et la somme versée (CCSP 1er décembre 2020, n° 19026300).
3.6. La CCSP a admis très tôt qu'une erreur de saisie sur l'horodateur du numéro d’immatriculation ne fait pas obstacle à ce que l’automobiliste puisse être considéré comme s’étant acquitté de la redevance de stationnement. S'agissant de contester le relevé d'un agent assermenté, l'usager doit rapporter par tous moyens, la preuve de son erreur de saisie. Cette exigence est satisfaite par la production d'un ticket de stationnement mentionnant un numéro d’immatriculation différent de celui du véhicule concerné, à un caractère près (CCSP 25 juin 2018, n° 18000246).
4. La notification du forfait de post-stationnement
La notification du FPS (article L. 23-8337, II du CGCT) intervient par un avis de paiement délivré soit par son apposition sur le véhicule concerné par un agent assermenté, soit par envoi postal au domicile du titulaire du certificat d'immatriculation ou transmission sous une forme dématérialisée aux personnes titulaires de certificats d'immatriculation ayant accepté ce mode de communication. Cette notification fait courir le délai de paiement qui est de trois mois, au-delà duquel intervient une majoration.
Si l'autorité a fait le choix d'un avis de paiement apposé sur le véhicule, il lui appartient de rapporter la preuve de cette apposition (CCSP 25 avril 2019, n° 18011722), par tous moyens et notamment par photographie horodatée (CCSP 20 mai 2020, n° 18030799). À défaut de cette preuve, la majoration du FPS est dépourvue de base légale (CCSP 15 novembre 2019, n° 18034253).
Rappelons que depuis 2018, les collectivités peuvent par convention confier à l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI) la notification des avis de paiement aux usagers. Si l'ANTAI manque à cette notification, un titre exécutoire serait délivré illégalement (CCSP 12 juin 2019, n° 18010313).
L’exercice effectif du droit de s’acquitter du forfait de post-stationnement à un montant minoré implique que l’usager soit informé par tout moyen de la possibilité d’un paiement au tarif minoré. La preuve de la délivrance de cette information à l’usager incombe dès lors à la commune ou à son tiers contractant (CCSP 16 avril 2021, n° 19018283).
La Ville de Paris, qui a institué un droit au paiement du forfait de post-stationnement à un tarif réduit de 30 % dans le délai de 96 heures mais n’a pas pris de disposition réglementaire limitant cette faculté aux usagers utilisant un mode de paiement particulier, ne peut subordonner le bénéfice de ce tarif aux seuls usagers utilisant un mode de paiement dématérialisé (CCSP 16 avril 2021, n° 19074132).
5. Le débiteur du forfait de post-stationnement
5.1. Le débiteur du FPS et de sa majoration éventuelle est la personne titulaire du certificat d'immatriculation à la date d'émission de l'avis de paiement de ce forfait, ou le locataire si son nom est mentionné au certificat. Toutefois, lorsque le véhicule a été cédé avant l'émission de l'avis de paiement et qu'il a été procédé à la déclaration prévue par l'article R. 322-4 du code de la route avant cette date ou, en tout état de cause, dans le délai de quinze jours prévu à cet article, l'acquéreur du véhicule est le débiteur du FPS (article L. 2333-87, VII du CGCT). En conséquence, l'ancien propriétaire du véhicule ne peut utilement contester un avis de paiement établi après la date de la cession que s'il justifie avoir déclaré la cession de son véhicule au ministre de l'intérieur avant l'établissement de l'avis de paiement ou dans le délai réglementaire de quinze jours (Conseil d'État 10 juin 2020, n°427155).
Ces règles ne portent aucune atteinte au droit de propriété garanti par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, au droit du propriétaire d'un véhicule de le céder, ni ne méconnaissent la liberté contractuelle du vendeur et de l'acquéreur garantie par l'article 4 de la Déclaration. L'ancien propriétaire du véhicule n'est débiteur des avis de paiement émis pour le stationnement de ce véhicule que dans les seuls cas où il a négligé d'en signaler la vente. De ce fait, le Conseil d'État a refusé de transmettre au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité (Conseil d'État 28 mai 2021, n° 447267, et une série d'arrêts identiques du même jour).
5.2. Une société de location de voitures a fait grief au dispositif du FPS de prévoir que le seul débiteur du forfait et de sa majoration éventuelle est le titulaire du certificat d'immatriculation du véhicule, sans permettre aux sociétés qui ont une activité de location de courte durée des véhicules dont elles sont propriétaires de s'exonérer en communiquant à l'autorité publique l'identité du locataire du véhicule. Le Conseil d'État a cependant refusé de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité posée par cette société et fondée sur les dispositions de la Déclaration des droits de 1989 relatives, notamment à la responsabilité personnelle.
La haute juridiction a rappelé que le FPS est une redevance d'occupation du domaine public et n'a pas le caractère d'une sanction ou d'une indemnité venant réparer un dommage, et que de ce fait aucun principe de droit ne commande que le locataire du véhicule soit nécessairement le débiteur du FSP et qu'au demeurant, la personne morale propriétaire du véhicule peut contractuellement répercuter sur le locataire les sommes dont elle a dû s'acquitter (Conseil d'État 30 septembre 2020 n° 438253).
5.3. La CCSP a tranché de nombreux cas particuliers qui posaient la question du redevable du FPS. Ainsi, dans le cas d'une ordonnance de non conciliation ayant confié à l'un des ex-conjoints la jouissance du véhicule familial, l'autre ex-époux, s'il est titulaire du certificat d'immatriculation et aussi longtemps qu'il l'est, demeure redevable des FPS émis postérieurement à l'ordonnance de non conciliation (CCSP 17 décembre 2020, n° 19026679).
En règle générale, le redevable est le titulaire du certificat d'immatriculation sauf si, à la date de l'émission du FPS, le système d'immatriculation des véhicules (SIV) a enregistré un changement de titulaire, le nom d'un locataire ou la destruction du véhicule.
De ce fait, le titulaire du certificat d’immatriculation, destinataire de l’avis de paiement et redevable du FPS, ne peut utilement désigner un tiers comme redevable de la somme réclamée.
Par exemple si le véhicule a été cédé à un professionnel en vue de sa destruction non intervenue et non déclarée, le titulaire du certificat d'immatriculation reste redevable (CCSP 1er décembre 2020, n° 19100216). Mais lorsque la déclaration de destruction du véhicule est intervenue auprès du SIV, l’annulation de l’immatriculation qui en résulte implique que le centre de véhicules hors d’usage n'est pas redevable d’un FPS émis postérieurement à la déclaration de destruction (CCSP 1er décembre 2020, n° 19028586).
Néanmoins, le titulaire du certificat d’immatriculation d’un véhicule volé n’est pas redevable des forfaits de post-stationnement, le cas échéant majorés, émis après le vol (CCSP 30 mars 2021, n° 19100564).
Et lorsque le titulaire du certificat d'immatriculation invoque une usurpation de plaques minéralogiques, il lui incombe d’apporter la preuve de l’impossibilité pour son véhicule de se trouver sur l’emplacement concerné au moment de l’établissement du forfait de post stationnement. Cette preuve est rapportée par tous moyens. Toutefois, la production d'un récépissé de dépôt de plainte est une nécessité (CCSP 11 décembre 2018, n° 18001126).
6. L'avis de paiement
6.1. Les mentions portées sur l'avis de paiement du forfait de post-stationnement par l'agent assermenté font foi jusqu'à preuve contraire. Les mentions prévues par la loi relatives aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations sont remplacées par la désignation non nominative de l'agent ayant délivré l'avis et les coordonnées de l'entité dont celui-ci relève, collectivité publique ou délégataire (article L. 2333.87, II du CGCT).
Le délai de règlement du FPS est de trois mois suivant la notification de l'avis (article L. 2333-87, IV du CGCT). A défaut de règlement dans le délai, le FPS fait l'objet d'une majoration. Alors que le produit du FPS revient aux collectivités territoriales, le produit de la majoration est affecté à l'État. Un titre exécutoire se substitue au FPS.
La perception et le recouvrement du FPS impayé et le cas échéant de sa majoration sont régis par les dispositions de l'article L. 2323-7-1 du Code général de la propriété des personnes publiques.
6.2. Les éventuelles insuffisances, imprécisions ou inexactitudes entachant l’avis de paiement ne sont susceptibles d’empêcher le délai de courir que dans le cas où elles ont été de nature à fausser l’appréciation du destinataire sur l’obligation de payer, sur le montant mis à sa charge ou sur la date limite impartie (CCSP 20 mai 2020, n° 18008047).
L’avis de FPS doit comporter l’indication précise du lieu de la constatation (CCSP 11 décembre 2018, n° 18003640 et CCSP 27 novembre 2018, n° 18000084). Il serait inopérant que cette information soit communiquée par la collectivité seulement dans sa réponse au recours administratif préalable ou dans le mémoire en défense devant la Commission.
Le principe a été rappelé récemment à la Ville de Paris (CCSP 30 mars 2021, n° 19107471). La décision précise que cette mention du lieu exact de contestation est requise pour permettre, notamment dans les voies comportant des emplacements de stationnement soumis à des régimes juridiques distincts, d’identifier si cet emplacement est bien soumis au paiement d’une redevance de stationnement.
L’autorité publique peut accorder aux usagers le droit de bénéficier d’une minoration du montant du FPS en cas de paiement dans un délai réduit. L'exercice effectif de ce droit implique que l’agent ayant établi l’avis de paiement délivre, par apposition sur le véhicule, une notice comportant l’information relative à cette possibilité. Lorsque le redevable du FPS soutient ne pas avoir eu connaissance de cette notice, la commune doit prouver que cette notice a bien été délivrée. A défaut de cette preuve, le redevable doit être regardé comme ayant été privé de la possibilité de s’acquitter du FPS au tarif minoré et doit être déchargé de la différence entre le tarif normal et le tarif minoré du forfait de post-stationnement (CCSP 29 janvier 2019, n° 18002384).
7. Le recours administratif préalable obligatoire (RAPO)
Le recours contentieux visant à contester l'avis de paiement doit être précédé d'un recours administratif préalable obligatoire (RAPO). Ce recours doit être formé dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'avis de paiement. Le requérant reçoit un accusé de réception, postal ou électronique.
L'autorité compétente dispose d'un délai d'un mois pour examiner le recours. Le silence gardé au terme de ce délai vaut rejet implicite du recours.
Le Conseil d'État a validé l'institution de ce recours préalable qui répond à des considérations de bonne administration de la justice et ne porte atteinte à aucun principe fondamental (Conseil d'État 30 septembre 2019, n° 421427).
Si le recours est incomplet, l’autorité saisie est tenue de mettre en demeure son auteur de compléter son recours par la production des pièces manquantes (CCSP 27 novembre 2018 n° 18000358).
Il est aussi possible de former un recours gracieux auprès de l'autorité territoriale ou du comptable public en faisant valoir sa bonne foi et notamment sa situation de précarité. Le recours gracieux peut être satisfait, en tout ou partie, ou rejeté. La CCSP s'est reconnue compétente pour statuer sur une demande de remise gracieuse de la somme réclamée par un avis de paiement ou un titre exécutoire, en se prononçant elle-même sur la demande au regard des dispositions applicables et des circonstances de fait (CCSP 20 mai 2020, n° 18027453).
8. Les recours contentieux
La décision rejetant, implicitement ou non, le RAPO contre l'avis de paiement peut faire l'objet d'un recours devant la CCSP. Le titre exécutoire émis en cas d'impayé peut également faire l'objet d'un recours, même en l'absence de contestation de l'avis de paiement (Conseil d'État 28 septembre 2020 n° 431565).
8.1. La CCSP est saisie par requête établie sur formulaire (article R. 2333-120-30 du CGCT). La requête est signée par le requérant ou un avocat. Elle est accompagnée des pièces nécessaires (Article R. 2333-120-31 du CGCT) et déposée ou adressée par courrier ou par voie électronique au greffe de la Commission (article R. 2333-120-32 du CGCT). L'aide juridique n'est pas applicable (article L. 2333-87-10 du CGCT).
La question de la régularisation des pièces communiquées a été traitée de manière très didactique par le Conseil d'État dans un arrêt qui traite les différents cas de figure (Conseil d'État 18 décembre 2020, n° 431136).
Lorsque le greffe de la CCSP notifie à un requérant que sa requête ne peut qu’être rejetée comme irrecevable, faute de comporter une ou plusieurs des pièces mentionnées à l'article R. 2333-120-31 du CGCT, cette personne, si elle ne conteste pas qu’une régularisation est nécessaire, doit produire les pièces requises dans le délai imparti d’un mois, la Commission ne pouvant statuer avant le terme de ce délai.
Le requérant qui s'abstient de toute réponse dans le délai d'un mois est réputé avoir renoncé à son recours. Il est mis fin à l'instance, sans même qu'une décision de la Commission soit nécessaire (article R. 2333-120-39 d du CGCT).
Mais si ce requérant justifie qu'il est dans l'impossibilité de procéder à la régularisation demandée dans le délai imparti, un nouveau délai doit lui être accordé. Si le requérant adresse dans le délai tout ou partie des pièces demandées ou conteste la nécessité d'une régularisation, la CCSP statue sur le fond de la requête.
Aux termes de l'article L. 2333-87-10 du CGCT, les dispositions de la loi du 10 juillet 1991 relatives à l'aide juridique ne sont pas applicables devant la CCSP.
8.2. Un article L. 2333-87-5 du CGCT disposait que la recevabilité du recours contentieux contre la décision rendue à l'issue du recours administratif préalable obligatoire et contre le titre exécutoire émis était subordonnée au paiement préalable du forfait de post-stationnement et de sa majoration si un titre exécutoire a été émis. Autrement dit, la requête n'avait aucun caractère suspensif.
Cette disposition a été, à juste titre, vivement critiquée comme contraire au droit d'accès à un juge. Dans un premier temps, le Conseil d'État n'y a rien vu à redire, retenant que cette disposition visait, dans un but de bonne administration de la justice, à prévenir l'introduction de recours dilatoires dans des litiges très nombreux portant, la plupart du temps, sur de faibles sommes. Le but était donc légitime et il n'en résultait pas une entrave disproportionnée au droit d'accès à un tribunal (Conseil d'État, 30 septembre 2019, n° 421427).
Dans un second temps, saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil d'État s'est résolu à la transmettre au Conseil constitutionnel, relevant que la règle de l'article L. 2333-87-5 du CGCT, en ne prévoyant aucune dérogation à l'obligation de paiement préalable, pourrait avoir méconnu le droit à un recours juridictionnel effectif (Conseil d'État 10 juin 2020, n° 433276).
Le Conseil constitutionnel, par une décision du 9 septembre 2020 (n° 2020-855 QPC), a constaté la non-conformité à la Constitution avec effet immédiat de l'article L. 2333-87-5 du CGCT. Il a relevé que si le législateur a entendu prévenir les recours dilatoires dans un contentieux exclusivement pécuniaire susceptible de concerner un très grand nombre de personnes, rien ne garantit que le montant du FPS éventuellement majoré ne soit pas d'un montant élevé ; que le législateur n'a apporté à l'exigence de paiement préalable aucune exception tenant compte de certaines circonstances ou de la situation particulière de certains redevables, ce dont il résulte que la règle porte une atteinte substantielle au droit d'exercer un recours juridictionnel effectif.
8.3. L'article R. 2333-120-35 du CGCT dispose que « lorsqu'un titre exécutoire est émis, il se substitue à l'avis de paiement du forfait de post-stationnement impayé ou à l'avis de paiement rectificatif impayé, lequel ne peut plus être contesté. Aucun moyen tiré de l'illégalité de cet acte ne peut être invoqué devant la juridiction à l'occasion de la contestation du titre exécutoire, sauf lorsque le requérant n'a pas été mis à même de contester le forfait de post-stationnement directement apposé sur son véhicule en raison de la cession, du vol, de la destruction ou d'une usurpation de plaque d'immatriculation dudit véhicule ou de tout autre cas de force majeure ».
La CCSP a tout d'abord appliqué avec rigueur ce texte réglementaire, considérant comme inopérant tout moyen dirigé contre l'avis de paiement du FPS auquel le titre exécutoire s'était substitué. Par exemple, le moyen pris de la cession du véhicule avant la date de l'établissement de l'avis de paiement ne pouvait être utilement évoqué.
Mais le Conseil d'État a fait prévaloir une lecture de la disposition réglementaire plus souple et plus conforme au droit d'accès à un tribunal, selon laquelle l'article R. 2666-120-35 ne peut faire obstacle à ce que l'intéressé conteste, dans le cadre d'un litige dirigé contre le titre exécutoire, l'obligation de payer la somme réclamée par l'administration (Conseil d'État 10 juin 2020, n°427155 et une importante cohorte d'arrêts d'annulation de décisions de la CCSP sur ce même fondement).
La CCSP, dès une décision du 8 juillet 2020 (n° 18026291), mettant en œuvre cette doctrine du Conseil d'État, a reconnu à un requérant, qui contestait la somme mise à sa charge par un titre exécutoire, la possibilité d’invoquer la gratuité du stationnement instituée au profit des titulaires de la carte de stationnement pour personnes handicapées, et l'a déchargé de l'obligation de payer le titre exécutoire puisqu'il disposait effectivement de cette carte.
En revanche, le moyen tiré du défaut d’assermentation de l’agent ayant établi l’avis de paiement du FPS pour le recouvrement duquel est, le cas échéant, émis un titre exécutoire ne peut pas être invoqué à l’appui de conclusions dirigées contre le titre exécutoire (CCSP 16 avril 2021, n° 19063086).
9. Le remboursement des sommes indûment payées
La CCSP n’a pas le pouvoir de procéder au remboursement de sommes payées par un usager du service public du stationnement payant (article L. 2333-87-2 du CGCT). En revanche, elle dispose, pour assurer l'exécution de ses décisions, d'un pouvoir d'injonction à l'égard des collectivités territoriales ou de leurs délégataires. En effet, il résulte des dispositions combinées de l’article L. 2333-87-8-1 et R. 2333-120-17-2 du CGCT que, lorsque la commission prononce la décharge totale ou partielle de la somme réclamée par un titre exécutoire émis pour le recouvrement d’un FPS et de la majoration, il incombe à la collectivité de transmettre à l’Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI) les informations nécessaires à l’émission du titre d’annulation. La Commission peut faire injonction à la collectivité de transmettre ces informations (CCSP 15 novembre 2019, n° 18034253).
La commission ordonne cette transmission dans un délai qu’elle détermine, le cas échéant, sous astreinte (CCSP 30 juin 2020, n° 18026540).
10. Le contentieux indemnitaire
La question s'est posée de la juridiction compétente pour traiter des demandes indemnitaires qu'un usager peut présenter en suite de l'annulation d'un FPS : indemnisation d'un préjudice moral, remboursement des frais engagés dans le cadre de l'instance.
Le Conseil d'État a relevé que la décision par laquelle l'administration refuse de faire droit à une demande tendant à la réparation du préjudice subi à raison de l'édiction de l'avis de paiement du forfait de post-stationnement et, le cas échéant, du titre exécutoire émis, doit être regardée comme une décision individuelle relative au forfait de post-stationnement au sens des dispositions citées au point 2 de l'article L. 2333-87-2 du CGCT. De telles conclusions en réparation de ce préjudice relèvent de la compétence de la CCSP. Pour ce qui concerne les frais engagés, il résulte de l'article L. 2333-87-8 du CGCT que « la juridiction condamne la partie perdante à payer à l'autre partie la somme qu'elle détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ». Dès lors, la demande de remboursement présentée par le requérant relève également de la compétence CCSP (Conseil d'État 20 février 2019, n° 422499).
La CCSP a mis en œuvre cette doctrine du Conseil d'État dès sa décision du 5 mars 2019 (n° 18002545).
Un usager n’est recevable à demander à la Commission de condamner la personne morale chargée du contrôle du stationnement payant à réparer les préjudices causés par une faute qu’après que celle-ci ait rejeté sa demande formée devant elle en ce sens. Cette condition (dite de liaison du contentieux) s’apprécie à la date à laquelle le juge statue, c'est à dire qu'elle est régularisable en cours d'instance (CCSP 13 novembre 2019, n° 18002613). La Commission applique ici les principes posés par l'article R. 421-1 du Code de la justice administrative, tels que le Conseil d'État, saisi pour avis, les a commentés et interprétés (Conseil d'État 27 mars 2019, n° 426472) : « en l'absence d'une décision de l'administration rejetant une demande formée devant elle par le requérant ou pour son compte, une requête tendant au versement d'une somme d'argent est irrecevable et peut être rejetée pour ce motif (…). Cette condition doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l'administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle ».
Il ne peut être fait droit à une demande indemnitaire que s’il existe un lien de causalité direct et certain entre le préjudice allégué et le FPS dont l'illégalité a été constatée. Mais la demande indemnitaire fondée sur la carence allégée de la commune lors de l’examen du RAPO ne peut qu’être rejetée en l’absence de lien de causalité direct entre les préjudices allégués et l’édiction de l’avis de paiement en litige (CCSP 1er décembre 2020, n° 19054552).
Le requérant qui obtient la décharge du FPS majoré peut obtenir la condamnation de l’ANTAI à l’indemniser du préjudice résultant pour lui des frais de recouvrement amiable par voie d’huissier qu’il a dû acquitter, Il doit cependant lier le contentieux en adressant à cette agence une demande préalable de paiement (CCSP 1er décembre 2020, n°19027049).
Cependant, la CCSP n’est pas compétente pour statuer sur les litiges relatifs au recouvrement forcé (commandement de payer, saisies) des sommes dues au titre d'un FPS demeuré impayé et de sa majoration (CCSP 15 juillet 2020, n° 19045115).
11. La sanction d’une requête abusive
Aux termes de l'article R. 2333-120-59 du CGCT, le juge peut infliger à l’auteur d’une requête qu’il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 2 000 euros. Comme tous les juges administratifs ou judiciaires, la CCSP s'abstient de recourir massivement à cette sanction civile.
Il en est cependant un exemple (CCSP 21 janvier 2019, n° 18004547). Un requérant invoquant l’exonération de la redevance de stationnement au profit des personnes handicapées, s'était borné à produire pour établir son droit la copie d'une carte européenne de stationnement émise au bénéfice d’un tiers, sans faire état de circonstances justifiant l’utilisation de ladite carte dans l’intérêt de cette tierce personne. Le juge l'a condamné à une amende pour recours abusif d’un montant de 150 euros.
12. Conclusion
En définitive, alors qu'on pouvait craindre, s'agissant d'un contentieux de masse dont les enjeux pour les personnes sont le plus souvent d'un montant modéré, que les textes et la jurisprudence mettraient les plus grands obstacles à toute contestation juridictionnelle, la CCSP et le Conseil d'État (et le Conseil constitutionnel) ont préservé le droit d’accès au juge. La création d'une juridiction nationale spécialisée y a certainement aidé.
Certes, il n'est pas toujours aisé de contester victorieusement un FPS mais ces voies existent malgré tout, étroites mais bien réelles. De plus, certaines décisions raisonnables que la CCSP a prises dès les premiers mois de son fonctionnement, ont modifié le comportement des collectivités et de leurs délégataires, sommés d'agir souvent avec d'avantage de discernement.
Et si l'on compare la situation actuelle à celle qui prévalait avant l'entrée en vigueur de la loi MAPTAM, où il était de fait quasiment impossible de contester devant le juge judiciaire une amende forfaitaire pour infraction aux règles du stationnement payant, le renforcement des droits des personnes est notable. Ce n'était pas le but prioritairement recherché par le législateur mais c'était une nécessité compte tenu de l'augmentation considérable du coût du stationnement payant et de la sanction d'un manquement aux règles dans toutes les grandes villes.
